발간자료

다루는 주제
불법형질변경토지의 보상 평가 원칙·형질변경의 불법 여부 입증과 변경 시점 확인·1995년 1월 7일 기준 경과조치 적용 여부·국유지·공유지 개간비 보상 요건과 무허가개간 예외·산지관리법상 불법전용산지 임시특례 이력

글의 구성
1  영역별 쟁점과 법적 기준
2  진행 단계
3  점검표
4  자주 묻는 질문

공부(토지대장 등 공적 장부)상 지목이 임야인 땅을 오랫동안 밭이나 대지로 써 왔는데 수용 과정에서 옛 지목인 임야 기준으로 낮게 평가받아 다툼이 생기는 상황입니다.

• 공익사업에 편입되는 토지는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항에 따라 가격시점(보상액 산정의 기준이 되는 날)의 현실적인 이용상황을 기준으로 평가하는 것이 원칙입니다.

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가나 신고 없이 형질변경한 토지(이하 불법형질변경토지)는 예외가 적용됩니다.

• 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제24조는 불법형질변경토지에 대하여 현재의 모습이 아닌 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하도록 규정하고 있습니다.

근거 법령 · 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항, 같은 법 시행규칙 제24조

수십 년 전부터 농작물을 경작해 온 토지가 언제 바뀌었는지 불분명함에도 단지 공부상 지목과 현재 모습이 다르다는 이유로 감액 평가가 이루어지는 상황입니다.

• 현실적인 이용상황이 공부상 지목과 다르다는 이유만으로 곧바로 불법형질변경토지가 되는 것은 아닙니다.

• 토지보상법 제70조 제2항의 대원칙은 현황 평가(현재 쓰이는 상태 기준 평가)입니다. 시행규칙 제24조는 이에 대한 예외 규정이므로 해당 토지가 관계법령상 허가를 받거나 신고를 해야 했음에도 이를 거치지 않고 형질변경되었다는 점은 원칙적으로 이를 주장하는 측에서 입증해야 합니다.

• 만약 언제 형질변경이 이루어졌는지 특정할 수 없거나, 형질변경이 이루어진 시점의 구 법령상 별도의 허가나 신고 의무가 존재하지 않았다면 불법형질변경토지로 단정하여 종전 이용상황으로 감액 평가하기 어렵습니다.

근거 법령 · 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항, 같은 법 시행규칙 제24조

오래전 도시계획시설로 묶여 장기 미집행 상태로 있던 토지가 뒤늦게 수용되면서 과거 형질변경 이력이 문제 되는 상황입니다.

• 토지보상법 시행규칙 부칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호) 제6조는 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 편입된 불법형질변경토지 또는 무허가개간토지(관계법령에 의하여 허가·인가 등을 받고 개간을 하여야 하는 토지를 허가·인가 등을 받지 아니하고 개간한 토지)에 대하여는 제24조 또는 제27조 제1항의 규정에 불구하고 이를 현실적인 이용상황에 따라 보상하거나 개간비를 보상하여야 한다고 규정하고 있습니다.

• 이 기준일 이전에 도시계획시설 결정 고시 등으로 공익사업시행지구에 편입된 토지가 장기 미집행 상태로 남았다가 수용 절차를 밟게 된 경우라면, 부칙 제6조 적용 대상에 해당하는지 면밀히 검토해야 합니다.

근거 법령 · 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 부칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호) 제6조

국유지나 공유지를 개간하여 대대로 농사를 지어 왔으나 개간 허가 서류가 남아 있지 않아 개간비 지급 대상에서 제외될까 우려하는 상황입니다.

• 본래 토지보상법 시행규칙 제27조 제1항에 따른 개간비 보상은 국유지·공유지를 관계법령에 의하여 적법하게 개간한 자가 개간 당시부터 보상 당시까지 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우(상속인이 사망 때부터 계속 적법 점유한 경우 포함)에 개간에 소요된 비용을 평가하여 지급하는 제도입니다.

• 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 편입된 무허가개간토지는 부칙 제6조에 의해 적법한 개간 허가가 없었더라도 개간비 보상 대상이 될 수 있으므로 최초 사업 편입 고시일을 먼저 확인해야 합니다.

근거 법령 · 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제27조 제1항, 같은 법 시행규칙 부칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호) 제6조

임야를 과수원이나 밭으로 일구어 쓰면서 과거 한시적으로 운영된 양성화 기간에 신고 절차를 밟았는지 여부에 따라 평가 기준이 달라지는 상황입니다.

• 산지관리법 부칙(2010. 5. 31. 법률 제10331호) 제2조는 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 않고 산지를 5년 이상 계속하여 국방·군사시설, 대통령령으로 정하는 공용·공공용 시설 또는 농림어업용 시설 용도로 이용·관리하던 자가 시행일부터 1년(2010년 12월 1일부터 2011년 11월 30일) 이내에 신고하면 심사를 거쳐 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있도록 하였습니다.

• 산지관리법 부칙(2016. 12. 2. 법률 제14361호) 제3조는 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원 용도로 이용·관리한 산지를 시행일부터 1년(2017년 6월 3일부터 2018년 6월 2일) 이내에 시장·군수·구청장에게 신고하여 요건 충족 시 지목 변경 처분을 받을 수 있도록 규정하였습니다.

• 산지관리법 부칙 특례 기간에 신고를 마쳐 적법하게 지목이 변경되었거나 관련 처분을 받은 토지는 불법형질변경 상태가 해소된 것으로 평가받을 수 있습니다.

근거 법령 · 산지관리법 부칙(2010. 5. 31. 법률 제10331호) 제2조, 산지관리법 부칙(2016. 12. 2. 법률 제14361호) 제3조

1단계 최초 현황 변경 시점과 법령 역추적

토지 소유자가 수십 년 전부터 경작이나 대지로 사용해 온 토지라면, 최초로 현황이 바뀐 연도를 연대별 항공사진, 구 토지대장, 과세 내역, 농지원부 등을 통해 역추적해야 합니다. 확인된 변경 시점 당시의 법령을 대조하여 그 시점에 해당 지역이 허가·신고 대상 구역이었는지를 따져보는 것이 보상금 검토의 핵심 출발점입니다.

2단계 보상계획 열람 기간 의견서 제출 및 입증 자료 확보

만약 지목 변경 신청을 하지 못해 여전히 공부상 임야로 남아 있는 상태에서 토지보상 절차가 시작되었다면, 보상계획 열람 기간부터 의견서를 제출해 다투어야 합니다. 준비해야 할 핵심 자료는 국토지리정보원의 시기별 항공사진(최초 개간·형질변경 시점 확인용), 토지이동결의서 및 구 토지대장, 농지원부(현 농지대장)와 직불금 수령 내역, 재산세 등 과세 증명서, 그리고 과거 도시계획결정 고시문 등입니다.

3단계 수용재결·이의신청·행정소송 단계의 감정평가서 분석

수용재결(토지수용위원회의 보상금 결정) 및 이의신청, 행정소송 단계에서는 감정평가사가 근거 자료 없이 현황을 불법형질변경으로 단정하여 임야로 낮게 평가하지 않았는지 감정평가서를 분석합니다. 적법한 형질변경 또는 경과조치 적용 대상임을 소명(입증 자료 제출을 통한 설명)하여 정당한 보상금 산정을 구해야 합니다.

☑ 최초 형질변경 시점 및 법령: 항공사진·과세자료 등으로 확인한 최초 형질변경 연도와 당시 관계법령상 허가·신고 의무 유무 (근거: 토지보상법 제70조 제2항, 같은 법 시행규칙 제24조)

☑ 1. 7. 이전 편입 여부: 해당 토지가 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 이미 편입되어 있었는지 고시문으로 확인 (근거: 토지보상법 시행규칙 부칙(건설교통부령 제344호) 제6조)

☑ 개간 허가 및 점유 연속성: 국·공유지 개간 시 적법 허가 유무, 개간 당시부터 보상 시점까지의 계속 점유 여부(또는 부칙 제6조 특례 해당 여부) (근거: 토지보상법 시행규칙 제27조 제1항, 부칙 제6조)

☑ 불법전용산지 특례 신고 이력: 과거 산지관리법 부칙상 임시특례 기간 내 신고 및 지목 변경 처분 수리 내역 존재 여부 (근거: 산지관리법 부칙(법률 제10331호 제2조, 법률 제14361호 제3조))

☑ 국토지리정보원의 시기별 항공사진(최초 개간·형질변경 시점 확인용)

☑ 토지이동결의서 및 구 토지대장

☑ 농지원부(현 농지대장)와 직불금 수령 내역

☑ 재산세 등 과세 증명서 및 과거 도시계획결정 고시문

그대로 임야로 평가되는 것은 아닙니다. 토지보상법 제70조 제2항에 따라 현실적인 이용상황인 농지(전·답)로 평가하는 것이 원칙이며, 시행규칙 제24조에 따라 형질변경 당시인 임야로 낮추어 평가하려면 해당 개간 행위가 당시 법령상 허가나 신고 의무를 위반한 불법형질변경임이 확인되어야 합니다. 최초 개간 시점이 산림법이나 구 도시계획법상 허가 의무가 도입되기 전이거나 불법임이 입증되지 않는다면 현황대로 농지로 평가받을 수 있으므로 시기별 항공사진 등으로 개간 연도를 먼저 확인해야 합니다.

토지가 관계법령에 따른 허가나 신고 없이 불법으로 형질변경되었다는 사실은 원칙적으로 그 예외 규정을 적용하여 보상액을 감액하려는 측(사업시행자)에서 밝혀야 합니다. 다만 협의 단계의 감정평가에서 공부상 지목과 현황이 다르다는 이유로 불법형질변경토지로 보아 낮게 평가되는 경우도 있으므로, 소유자 측에서도 항공사진이나 구 토지대장, 농지원부 등을 미리 확보해 두는 것이 안전합니다.

토지보상법 시행규칙 부칙(건설교통부령 제344호) 제6조에 따라 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 편입된 불법형질변경토지나 무허가개간토지는 현실적인 이용상황에 따라 보상하거나 개간비를 보상하여야 합니다. 따라서 1995년 1월 7일 이전에 도로, 공원 등 도시계획시설 결정 고시 등이 이루어져 사업지구에 편입되어 있었는지 최초 고시 일자와 편입 경위를 먼저 확인해야 합니다.

토지보상법 시행규칙 제27조 제1항은 국유지나 공유지를 관계법령에 따라 적법하게 개간한 자가 개간 당시부터 보상 당시까지 계속 적법하게 점유한 경우에 개간비를 보상하도록 정하고 있어, 원칙적으로 무허가 개간은 개간비 대상에서 제외됩니다. 그러나 예외적으로 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 편입되어 있던 무허가개간토지에 해당한다면 같은 규칙 부칙 제6조에 따라 개간비 보상을 청구할 수 있는지 검토할 수 있습니다. 또한 토지 자체의 개간비 외에 지상 농작물이나 영농손실보상 해당 여부는 별도로 확인해야 합니다.

산지관리법 부칙에 따른 불법전용산지에 관한 임시특례는 법령이 정한 1년의 한시적 신고 기간(예: 법률 제10331호 부칙 제2조는 2010년 12월 1일부터 2011년 11월 30일까지, 법률 제14361호 부칙 제3조는 2017년 6월 3일부터 2018년 6월 2일까지)에만 운영되었으므로, 새로운 입법이 없는 한 현재 시점에서는 해당 특례에 따른 지목 변경 신고를 할 수 없습니다. 과거 특례 기간에 신고하여 지목 변경이 수리된 적이 있는지 공부로 확인하고, 미신고 토지라면 보상 절차에서 형질변경 시점과 경과조치 법리로 대응해야 합니다.

비슷한 상황이라면 혼자 정리하기 전에