[토지보상] 불법형질변경·무허가개간 토지 보상 기준과 평가 절차

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최고관리자 작성일26-11-06

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관계법령상 허가나 신고 없이 형질변경(토지의 모양이나 성질을 바꾸는 일)된 토지는 원칙적으로 형질변경 당시의 이용상황을 기준으로 평가합니다. 다만 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 편입된 토지는 경과조치(법령 변경 시 기존 상태를 배려하는 예외 규정)에 따라 현실적인 이용상황으로 보상받거나 개간비를 보상받을 수 있습니다. 공부(토지대장 등 공적 장부)상 지목과 실제 이용상황이 달라 불법형질변경토지로 분류되어 협의 보상금이 낮게 산정된 경우, 과거 항공사진과 공부 자료를 바탕으로 형질변경 시점의 인허가 의무 유무와 경과조치 적용 여부를 입증하여 수용재결과 이의재결(토지수용위원회의 심리와 결정) 절차에서 재평가를 구해야 합니다.

이 글에서 알 수 있는 것

다루는 주제
불법형질변경토지의 원칙적 보상 기준, 형질변경의 불법 여부와 입증책임(증명할 책임), 1995년 1월 7일 경과조치 및 개간비 보상, 산지관리법상 불법전용산지 임시특례 이력을 단계별로 검토합니다.

글의 구성
영역별 쟁점과 법적 기준
먼저 확인할 것
자주 묻는 질문

이 글이 다루는 쟁점

1. 불법형질변경토지의 원칙적 보상 기준

오랫동안 밭이나 대지로 사용해 온 땅이 공부(공적 장부)상 지목이 임야라는 이유로 종전 이용상황 기준으로 감액 산정되는 상황입니다.

• 지적공부(토지대장·임야대장 등)상 지목이 임야인 토지를 산지전용허가나 개발행위허가 없이 개간하여 밭이나 대지로 사용하고 있더라도, 불법형질변경토지로 분류되면 현재 이용상황이 아니라 형질변경 이전 상태인 임야를 기준으로 보상금이 산정됩니다.

근거 법령 · 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항, 같은 법 시행규칙 제24조

2. 형질변경의 불법 여부와 입증 책임

사업시행자가 공부(공적 장부)상 지목과 실제 현황이 다르다는 이유만으로 별다른 근거 없이 해당 토지를 불법형질변경토지로 단정하는 상황입니다.

• 토지보상법 제70조 제2항의 대원칙은 현황 평가이며, 시행규칙 제24조는 이에 대한 예외 규정이므로 해당 토지가 관계법령상 허가를 받거나 신고를 해야 했음에도 이를 거치지 않고 형질변경되었다는 점은 원칙적으로 이를 주장하는 측에서 입증해야 합니다.

• 만약 언제 형질변경이 이루어졌는지 특정할 수 없거나, 형질변경이 이루어진 시점의 구 법령상 별도의 허가나 신고 의무가 존재하지 않았다면 불법형질변경토지로 단정하여 종전 이용상황으로 감액 평가하기 어렵습니다.

• 토지 형질변경에 대한 허가·신고 의무는 관계 법령과 시기, 지역에 따라 다릅니다.

근거 법령 · 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 제2항, 같은 법 시행규칙 제24조

3. 1995년 1월 7일 경과조치 및 개간비 보상

과거에 공익사업 편입 고시가 내려졌던 땅이거나 국유지·공유지를 허가 없이 개간하여 사용해 오다 토지수용에 직면한 상황입니다.

• 토지보상법 시행규칙 부칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호) 제6조는 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 편입된 불법형질변경토지 또는 무허가개간토지(관계법령에 의하여 허가·인가 등을 받고 개간을 하여야 하는 토지를 허가·인가 등을 받지 아니하고 개간한 토지)에 대하여는 제24조 또는 제27조 제1항의 규정에 불구하고 이를 현실적인 이용상황에 따라 보상하거나 개간비를 보상하여야 한다고 규정하고 있습니다.

• 본래 토지보상법 시행규칙 제27조 제1항에 따른 개간비 보상은 국유지·공유지를 관계법령에 의하여 적법하게 개간한 자가 개간 당시부터 보상 당시까지 계속하여 적법하게 당해 토지를 점유하고 있는 경우(상속인이 사망 때부터 계속 적법 점유한 경우 포함)에 개간에 소요된 비용을 평가하여 지급하는 제도입니다.

• 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 편입된 무허가개간토지는 부칙 제6조에 의해 적법한 개간 허가가 없었더라도 개간비 보상 대상이 될 수 있으므로 최초 사업 편입 고시일을 먼저 확인해야 합니다.

근거 법령 · 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제27조 제1항, 부칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호) 제6조

4. 산지관리법상 불법전용산지 임시특례 이력

오랫동안 농지로 써 온 산지인데 과거 한시적으로 시행된 양성화(불법 상태를 적법하게 바꾸어 주는 절차) 기간에 지목 변경 신청을 마쳤는지 불분명한 상황입니다.

• 산지관리법 부칙(2010. 5. 31. 법률 제10331호) 제2조는 법 시행 당시 적법한 절차를 거치지 않고 산지를 5년 이상 계속하여 국방·군사시설, 대통령령으로 정하는 공용·공공용 시설 또는 농림어업용 시설 용도로 이용·관리하던 자가 시행일부터 1년(2010년 12월 1일부터 2011년 11월 30일) 이내에 신고하면 심사를 거쳐 지목 변경에 필요한 처분을 할 수 있도록 하였습니다.

• 또한 산지관리법 부칙(2016. 12. 2. 법률 제14361호) 제3조는 2016년 1월 21일 기준으로 3년 이상 계속하여 전, 답, 과수원 용도로 이용·관리한 산지를 시행일부터 1년(2017년 6월 3일부터 2018년 6월 2일) 이내에 시장·군수·구청장에게 신고하여 요건 충족 시 지목 변경 처분을 받을 수 있도록 규정하였습니다.

근거 법령 · 산지관리법 부칙(2010. 5. 31. 법률 제10331호) 제2조, 부칙(2016. 12. 2. 법률 제14361호) 제3조

먼저 확인할 것

☑ 최초 형질변경 시점 및 당시 관계법령상 허가·신고 의무 유무(항공사진·과세자료 확인)

☑ 해당 토지가 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 이미 편입되어 있었는지 여부(고시문 확인)

☑ 국유지·공유지 개간 시 적법 허가 유무 및 개간 당시부터 보상 시점까지의 계속 점유 여부

☑ 토지보상법 시행규칙 부칙 제6조의 무허가개간토지 개간비 특례 해당 여부

☑ 과거 산지관리법 부칙상 임시특례 기간 내 신고 및 지목 변경 처분 수리 내역 존재 여부

☑ 국토지리정보원의 시기별 항공사진(최초 개간·형질변경 시점 확인용)

☑ 토지이동결의서, 구 토지대장, 재산세 등 과세 증명서 확보 여부

☑ 농지원부(현 농지대장) 및 직불금 수령 내역 확보 여부

자주 묻는 질문

Q. 지목은 임야인데 부모님 대부터 수십 년간 밭으로 농사를 지어왔습니다. 임야 기준으로 낮게 보상받게 되나요?

그대로 임야로 평가되는 것은 아닙니다. 토지보상법 제70조 제2항에 따라 현실적인 이용상황인 농지(전·답)로 평가하는 것이 원칙이며, 시행규칙 제24조에 따라 형질변경 당시인 임야로 낮추어 평가하려면 해당 개간 행위가 당시 법령상 허가나 신고 의무를 위반한 불법형질변경임이 확인되어야 합니다. 최초 개간 시점이 산림법이나 구 도시계획법상 허가 의무가 도입되기 전이거나 불법임이 입증되지 않는다면 현황대로 농지로 평가받을 수 있으므로 시기별 항공사진 등으로 개간 연도를 먼저 확인해야 합니다.

Q. 사업시행자가 제 땅을 불법형질변경토지라며 예전 지목대로 낮게 평가했습니다. 형질변경의 불법 여부는 누가 증명해야 하나요?

토지가 관계법령에 따른 허가나 신고 없이 불법으로 형질변경되었다는 사실은 원칙적으로 그 예외 규정을 적용하여 형질변경 당시 이용상황으로 보상액을 산정하자고 주장하는 측에서 밝혀야 합니다. 사업시행자가 감액을 주장하는 경우에는 사업시행자가, 토지소유자가 형질변경 전 이용상황으로의 평가를 주장하는 경우에는 토지소유자가 각각 입증책임을 부담합니다. 다만 협의 단계의 감정평가에서 공부상 지목과 현황이 다르다는 이유로 불법형질변경토지로 보아 낮게 평가되는 경우도 있으므로, 소유자 측에서도 항공사진이나 구 토지대장, 농지원부 등을 미리 확보해 두는 것이 안전합니다.

Q. 1995년 1월 7일 이전에 공익사업지구로 지정된 땅은 허가 없이 형질변경되었어도 현재 이용상황대로 보상받을 수 있나요?

토지보상법 시행규칙 부칙(건설교통부령 제344호) 제6조에 따라 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 편입된 불법형질변경토지나 무허가개간토지는 현실적인 이용상황에 따라 보상하거나 개간비를 보상하여야 합니다. 따라서 1995년 1월 7일 이전에 도로, 공원 등 도시계획시설 결정 고시 등이 이루어져 사업지구에 편입되어 있었는지 최초 고시 일자와 편입 경위를 먼저 확인해야 합니다.

Q. 국유지를 허가 없이 개간하여 오랫동안 경작해 온 경우에도 개간비를 받을 수 있나요?

토지보상법 시행규칙 제27조 제1항은 국유지나 공유지를 관계법령에 따라 적법하게 개간한 자가 개간 당시부터 보상 당시까지 계속 적법하게 점유한 경우에 개간비를 보상하도록 정하고 있어, 원칙적으로 무허가 개간은 개간비 대상에서 제외됩니다. 그러나 예외적으로 1995년 1월 7일 당시 공익사업시행지구에 편입되어 있던 무허가개간토지에 해당한다면 같은 규칙 부칙 제6조에 따라 개간비 보상을 청구할 수 있는지 검토할 수 있습니다. 또한 토지 자체의 개간비 외에 지상 농작물이나 영농손실보상 해당 여부는 별도로 확인해야 합니다.

Q. 산지관리법상 불법전용산지 임시특례 규정으로 지금이라도 지목을 임야에서 밭으로 바꿀 수 있나요?

산지관리법 부칙에 따른 불법전용산지에 관한 임시특례는 법령이 정한 1년의 한시적 신고 기간(예: 법률 제10331호 부칙 제2조는 2010년 12월 1일부터 2011년 11월 30일까지, 법률 제14361호 부칙 제3조는 2017년 6월 3일부터 2018년 6월 2일까지)에만 운영되었으므로, 새로운 입법이 없는 한 현재 시점에서는 해당 특례에 따른 지목 변경 신고를 할 수 없습니다. 과거 특례 기간에 신고하여 지목 변경이 수리된 적이 있는지 공부로 확인하고, 미신고 토지라면 보상 절차에서 형질변경 시점과 경과조치 법리로 대응해야 합니다.

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